Yönetmelik İptal Davası

Yönetmelik iptal davası, idarenin çıkardığı yönetmeliğin iptali için açılan idari türüdür. Esasında burada idarenin düzenleyici işlemine karşı iptal davası açılıyor. Açılan bu davada düzenleyici işlem olan yönetmeliğin iptali talep ediliyor. İdarenin düzenleme yetkisi idarenin genel, objektif nitelikte, kişilere özgü farklılık arz etmeyen normlar koymasıdır. İdarenin düzenleme yetkisi, Anayasa’dan, kanunlardan, Cumhurbaşkanı kararnamesinden kaynaklanabilir ve ayrıca idare düzenleme yetkisine yürüttüğü faaliyetin doğası gereği sahip olmak zorundadır.  İdare, hızlı karar alabilmek ve uzmanlık gerektiren alanlarda faaliyetlerini aksatmadan yürütebilmek adına birtakım hukuki düzenlemelere ihtiyaç duymaktadır. Bu durum idarenin düzenleyici işlem yapma mecburiyetini göstermektedir. Türk Hukuk sisteminde idareye amaç ve hedefini açıklayarak ve yetkinin sınırlarını çizerek, ihtisas gerektiren ve idare tekniği ile ilgili tali ve uygulayıcı kuralları koyabileceği belirtilmiştir. Buna kısaca idarenin düzenleyici işlemleri denilmektedir.

Bilindiği gibi düzenleyici işlemlere karşı iptal davası açma süresinin başlangıcı sorunu İdari Yargılama Usulü Kanununda açıkça düzenlenmiştir. Kanunun 7’inci maddesinin son fıkrasına göre, “ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilir”. Kanun hükümleri açık. Düzenleyici işleme karşı iptal davası, ya ilan edildiğinden itibaren 60 gün içinde, ya da söz konusu düzenleyici işlem ilgiliye uygulandıktan sonra bu uygulama tarihinden itibaren 60 gün içinde dava açılmalıdır.

İdarenin düzenleyici işlemlerinde yer alan sınırlamaya rağmen, siyasi bir iradenin kontrolünde olan yürütme organınca yine de hukuka aykırı işlemler tesis etme ihtimali bulunduğundan, idarenin hukuka aykırı işlemlerine karşı bireyi koruyacak ve idarenin hukuk kuralları içerisinde kalarak faaliyetlerini sürdürmesini sağlayacak bir denetim mekanizmasına ihtiyaç vardır. Bu makalemizde ise idarenin düzenleyici işlemlerinden biri olan “yönetmelik iptal davası” konusunda bilgilendirmelerde bulunacağız.

Yönetmelik İptali Davası Nedir?

Yönetmelik iptal davası, ilgili yönetmeliğin iptali için açılan davaya denir. Düzenleyici işlemlerde bireysel işlemler gibi iptal davasına konu olabilirler. Düzenleyici işlemlerin tamamının veya bir bölümünün iptali istenebilir. Yalnız düzenleyici işlemin iptali için dava açılabileceği gibi, düzenleyici işleme dayanılarak yapılan idari işlemi iptali ile birlikte düzenleyici işlemin iptali de istenebilir. Düzenleyici işlemin iptali, idarece tesis edilmiş olan düzenleyici işlemlerden olumsuz etkilenen kişi veya kişiler tarafından açılan iptal davası sonucu idari yargı merciince, iptal davasına konu işlemin veya kararın hukuka aykırı bulunması sonucu verilen iptal kararı ile mümkün olmaktadır. O halde iptal kararını da tanımına yer verecek olursak, hukuka aykırılığı yargı organınca saptanmasına bağlanmış bir yaptırım olan iptal kararını; “bir işlemin hukuki uygun olup olmadığını denetleyen yargı organının, işlemin geçerliliğini etkileyen bir sakatlık saptaması halinde, işlemin geri yürür biçimde ortadan kalkmasını sağlayan kesin hüküm olabilen bir yargı işlemi olarak belirtilebilir.

İptal kararı, yargılama aşamasında idari işlemin hukuka ve mevzuata uygunluğuna engel olan bir durumun idari işlemin hukuka uygunluğunu denetleyen yargı organı tarafından tespit edilmesi halinde işlemin tesis edildiği tarihten itibaren ortadan kalkmasını sağlayan yargı kararıdır. O halde iptal kararlarının iki önemli sonucu vardır. Birisi kararın idari işlemi tesis edildiği andan itibaren ortadan kaldırması, işlem hiç yapılmamış gibi sonuç doğurması, diğeri ise, kararın iptal edilen işlemin yerine geçmemesi ve idarenin karar gereği yeni bir işlem yapmak zorunda kalmasıdır.

Yönetmeliğin iptal kararından, menfaati olan herkesin yararlanması gerekir. İptal davası açmamış olmakla birlikte iptal kararı sonuçlarından yararlanması gereken “ilgililer”, kararın uygulanmamasından dolayı idarenin ve kamu görevlisinin sorumluluğunu söz konusu edebilmelidir. Bu nedenle, bireysel işleme oranla düzenleyici işlemin iptali kararı ilgililerinin daha geniş bir kitle olduğu açıktır. Sonucu bakımından, düzenleyici işlemlerin iptali kararlarının bireysel işlemlerin iptali kararlarından bir farkı daha vardır. İşlemin tesis edildiği tarihten itibaren hukuka aykırılığı saptandığından ve önceki durumun sağlanması da idare için bir görev olduğundan bireysel işlemlerde, işlem dolayısıyla ilgililer bakımından bir kazanılmış hak söz konusu olmamakla beraber; düzenleyici işlemler bakımından, iptal edilmiş olsalar dahi ilgililer bakımından ortaya çıkan kazanılmış hakların gözetilmesi gerekecektir.

Yönetmelik Nedir?

1982 Anayasasının 124. maddesinde “Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazetede yayımlanacağı kanunda belirtilir.” şeklinde bir düzenleme yapılmıştır. Yönetmelik de tüzük gibi genel, soyut ve kişilik dışı kuralları ihtiva eden bir hukuki işlemdir. Bu bakımdan yönetmelik ile tüzük arasında bir fark yoktur. Her ikisi de şekli bakımdan idari, maddi bakımdan ise objektif kural-işlem mahiyetindedir. Yönetmelikler hukuk kurallarının sıralanmasında, Anayasa, kanun ve tüzükten sonra dördüncü sırada yer alırlar ve dolayısıyla daha somut ve ayrıntılı hükümleri taşırlar.

Yönetmelikler, tüzüklerden sonra gelen düzenleyici bir idari işlem olup, genel nitelikte kapsayıcı bir hukuk kaynağıdır. Yürütme organları kendi görev alanlarını ilgilendiren kanun ve tüzükleri uygulamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla çıkardığı, soyut, genel ve kişilik dışı hukuki işlemler olarak da tanımlanabilir. Ayrıca yönetmelikler kanunların veya tüzüklerin kapsamını genişletici hüküm içeremezler.

1982 Anayasası’nın 124. maddesi; “Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazetede yayımlanacağı kanunda belirtilir.” şeklinde düzenlenmiştir. Bu düzenlemede ilk göze çarpan nokta, yönetmelik yapmada yetkili kurum ve kuruluş sayısının tüzüklere göre oldukça fazla olmasıdır. Anayasaya göre yönetmelik çıkarmaya, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin yetkili olduğu belirtilmiştir.

Anayasamıza göre, yönetmelik çıkarma yetkisine ancak Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri sahiptir. Bu durumda tüzel kişiliği bulunmayan kamu kuruluşlarının yönetmelik çıkaramaması gerekir. Ancak uygulamada bazı kanunların tüzel kişiliğe sahip olmayan kamu kuruluşlarına, makam ve mercilerine yönetmelik yapama yetkisi verdiği görülmektedir. Örneğin, 2879 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği Teşkilatı kanununun 5. maddesi Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğine yönetmelik yapma yetkisi vermektedir. Tüzel kişiliğe sahip olmayan kamu kuruluşlarının kendi başlarına yönetmelik çıkarma yetkisi Danıştay içtihatlarına göre yoktur. Bu kuruluşlar kendi görev sahalarında yönetmelik hazırlayabilirler. Ancak bu yönetmelikleri kendileri çıkaramaz. Tüzel kişilikleri bulunmayan kamu kuruluşlarının hazırladıkları yönetmelikler bağlı bulundukları bakanlıklar tarafından çıkarılmalıdır.

Yönetmeliklerin Konusu

Yönetmelik iptal davasının konusunu yürürlüğe girmiş yönetmelik oluşturur. Burada mahkeme yönetmeliğin hukuka uygun olup olmadığını denetler. Anayasanın 124. maddesinde yer alan idarenin kendi görev alanını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere yönetmelik çıkarabileceklerine ilişkin hüküm ile yönetmelikler konu itibariyle bir sınırlamaya tabi tutmuştur. Yönetmeliklerin konusu, kanunların, KHK’lerin ve tüzüklerin uygulanmasının sağlanmasıdır. Kamu kurum ve kuruluşları kanun ve tüzüklerle kendilerine verilen görevleri eksiksiz yerine getirebilmek için yönetmelik gibi düzenleyici işlemlere ihtiyaç duyar, gerekli gördüğü hususları yönetmelik çıkartarak düzenleyerek kanun ve tüzüklerin daha iyi uygulanmasını sağlarlar.

Yönetmelik yapan kuruluşlar, ancak kendi görev alanını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere yönetmelik çıkarmaya yetkilidir. Tüzükler hiçbir sınırlamaya tabi olmadığı halde yerinde olarak yönetmelikler, onları çıkaracak makamların ve kuruluşların görev alanları içinde tutulmuştur. Bu sınırlamaların dışına çıkılması halinde ise Yönetmeliğin iptali durumu söz konusu olacaktır.

Görevli Mahkeme

Yönetmelik iptali davası, duruma göre Danıştay’da duruma göre idare mahkemesinde açılır. Burada önemli olan yönetmeliğin ülke çapında uygulanıyor olup olmamasıdır. Yönetmelikler de genel düzenleyici birer idari işlem olduklarından idari yargı denetimine tabidirler. Bunlar gerek kurallar hiyerarşisinde kendilerinin üstünde yer alan tüzük, kanun ve kanun hükmünde kararnamelere aykırı hükümler ihtiva etmekten; gerekse diğer unsurlarındaki sakatlıktan dolayı Danıştay’da açılacak iptal davalarına konu olurlar.

Bakanlıkların yönetmelikleri ile kamu kurulularının ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının ülke çapında uygulanacak yönetmeliklerinin yargısal denetimi, ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da yapılır. Ancak Kamu kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının belli bir yörede uygulanacak yönetmeliklerinin yargısal denetimi ise genel görevli olan idari yargı yeri olan idare mahkemesinde yapılır.

Dava Açma Süresi

Düzenleyici işlemin hukuka aykırı olduğunu düşünen menfaat sahibi düzenleyici işlemin iptali için idari yargı yerinde iptal davası açabilir. İYUK 7. maddesi uyarınca, düzenleyici işlemler için idari yargıda dava açma süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren Danıştay ve idare mahkemelerinde 60 gündür. Yani Yönetmelik iptal davası yönetmeliğin yayınlandığı tarihten itibaren 60 gün içinde açılmalıdır. İçin dava açma süresi ise ilgili yönetmeliğin size uygulandıktan sonra işlemin hukuka aykırı olduğunu düşünüyorsanız hem yönetmeliğin hem de ilgili işlemin iptali için açılacak iptal davasında 60 günlük süre işlemin size tebliğ ile başlar. İYUK’un 8. maddesi uyarınca süreler tebliğ, yayın veya ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlar.

İdari yargı yeri ilk inceleme esnasında dava açma süresinin geçmiş olduğunu belirlediği takdirde, İYUK 15/1-b hükmü uyarınca davayı reddeder. Süre açısından reddedilen davaların tekrar açılması mümkün değildir. Bir başka deyişle düzenleyici işlem yayınlandıktan sonra 60 günlük süre geçtiğinde artık düzenleyici işlemin tamamı ya da bazı hükümleri aleyhine iptal davası açmak mümkün değildir. Ancak düzenleyici işlemler açısından 7. madde hükmü farklı bir süre hesabı öngörmektedir, buna göre düzenleyici işlem uygulandığında, ilgililer düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine iptal davası açabilirler. Bu durumda düzenleyici işlemin uygulanması halinde dava açma süresi uygulama işleminin tebliği, yayınlanması veya ilanını izleyen günden itibaren işlemeye başlayacaktır. Dolayısıyla uygulama işlemi ile birlikte, dava açma süresi tabiri caizse canlanmış olur. Bu durumda menfaat sahibi kişi, üçlü bir seçeneğe sahiptir:

• Sadece düzenleyici işlemin uygulaması niteliğindeki bireysel işlem aleyhine dava açılabilir,
• Sadece düzenleyici işlem aleyhine açılabilir,
• Düzenleyici işlemle uygulama işlemi olan bireysel işleme karşı birlikte dava açılabilir.

İşlemin ilgilisi sadece uygulama işleminin veya sadece düzenleyici işlemin iptalini talep ederse, bu durumda doğal olarak işlem hangi yargı merciinin görevine giriyorsa o mahkemede yargısal denetime tabi tutulacaktır, uygulama işlemi ile birlikte düzenleyici işlem aleyhinde iptal davası açıldığında ise görevli mahkeme, normlar hiyerarşisinde üst sırada yer alan işleme göre belirlenir.

Yönetmelik İptal Davasında İçeriğinde Olması Gerekenler

Dava dilekçesinin içeriğinde yer alması gerekenler İdari Yargılama Usulü Kanunu madde 3’te yer almaktadır. Kamu kurum ya da kuruluşlarından vatandaşa gönderilen tebligatlara karşı idari işlemin ilgilisinin (idari yargıda dava açmak isteyen vatandaşın) bir dava dilekçesi yazması gerekir. Dilekçenin içeriğinin yasaya uygun olması ve davanın doğru talep ile açılması vatandaşın idari işlemi yargısal denetime tabi tutabilmesi için zorunludur. Dava konusu idari işlemin dava dilekçesinin ayrılmaz bir parçası olduğu unutulmamalıdır. Dava açılacak işleme karşı iptal istemine yer verilerek, iptali istenen işlemin açık ve net bir biçimde hiçbir tereddüte yer bırakmayacak şekilde belirtilmesi ve buna ilişkin düzenlenen dava dilekçesinin ıslak imzalı örneğinin davalı sayısından bir fazla olacak şekilde hazırlanması gerekmektedir.

Ayrıca dilekçeye dava konusu belgenin kendisinin ya da bir örneğinin eklenmesi gerekir. Davalar ayrıca UYAP portalı üzerinden elektronik imza ile de açılabilmektedir. Dilekçe ya da dava sürecindeki eksiklerin hızlıca tamamlanmasının sağlanması amacıyla davacının güncel adres bilgilerinin dilekçede doğru bir biçimde yer alması önemlidir. Dilekçeyi doğru ve eksiksiz yazmak ve özellikle dilekçedeki güncel adres bilgilerinin hatasız belirtmek dava sürecinin uzamasının önüne geçecektir. Buna göre öncelikle dilekçenin verileceği görevli ve yetkili idare ve vergi mahkemesi belirlenerek dava dilekçesinin görevli ve yetkili mahkemeye hitaben yazılması ve sunulması gerekmektedir. Buna ek olarak dilekçe,

• Yönetmeliğin iptalini isteyen kişinin kimlik ve adres bilgisini, eğer vekil ile temsil ediliyorlarsa vekilin kimlik ve adres bilgisini,
• Dava konusu, dava konusunun sebebi ve dayandığı delilleri,
• Dava konusu idari işlemin vatandaşa yazıyla bildirildiği tarihi,
• Yönetmeliğin iptaline ilişkin hukuki savunma ve deliller.

Yönetmelik İptal Davasının Sonuçları

• İptal Kararının Hukuka Aykırı İdari İşlemi Ortadan Kaldırması

İptal kararı işlemin imha edilmesi, hukuk aleminden kaldırılmasıdır. Başka bir ifadeye iptal kararı idari işlemi kökünden ortadan kaldırır, bu anlamda işlem hukuk aleminde hiç varolmamış gibi değerlendirilir. Dolayısıyla işlem iptal edilmekle, iptal öncesi durum tekrar vücut bulmuş olur. Bir başka deyişle, süreçte iptal davası konusu işlem hiç yer almamış gibidir. İptal davasıyla hukuk düzeni korunmak istendiğinden hukuka aykırı işlemin hukuk düzeninde varlığı kabul edilemez. İptal davasının bu özelliği genellik ifade etmesi özelliğiyle birlikte bütünlük arz eder. İptal sonrasında işlemin ortadan kalmış olmasına ilişkin hukuki değerlendirmenin fiiliyata yansıması için davanın niteliğine göre idarenin bir işlem yapması gerekmeyeceği gibi hukuki durumu fiili duruma uygun kılma zorunluluğu da gündeme gelebilir. Burada iptal kararlarının gereğinin yapılması sorunu söz konusu olur. Yönetmelik iptal davası ile birlikte o yönetmeliğe dayanarak size tesis edilen idari işlem ortadan kaldır.

• İptal Kararının Geçmişe Etkili Olması

İdari işlemler, idare işlevinin yerine getirilmesi amacıyla ve kamu gücü kullanılarak yapılan işlemlerdir. İdare makamları tarafından gerek tüzük ve yönetmelik gibi genel düzenleyici işlemleri, gerek bunların uygulanması sırasında karar, muamele veya başka adlar altında idari maksatlarla yapılan her çeşit hukuki tasarrufları ifade eder. Doğdukları tarihten itibaren etki yaratır, yargısal kararlardan farklı olarak geçmişe etki etmeyip geleceğe yönelik yeni bir durum yaratırlar. İptal kararı, bir idari işlemin hukuka uygun olup olmadığını inceleyen yargı organının bu işlemin hukuki niteliğini etkileyen bir sakatlık bulunduğunu tespit etmesi üzerine işlemin iptaline karar vermesidir. İptal davaları çözümlenirken sakatlığın doğumu anındaki durum yargılanır. Bu sebeple sakat işlem dolayısıyla ortaya çıkmış bulunan hukuka aykırılıkların düzeltilmesi sakat işlemin iptali kararının geriye yürümesi sonucunu doğurur. İptal kararını yerine getirecek olan idarenin iptal kararı üzerine sakat işlem yapılmadan önceki hukuki durumun geri gelmiş olacağı sakat işlemin hiç yapılmamış sayılacağı hususlarını göz önünde tutması gerekir. Ancak iptal kararlarının etkisi geçmişe yöneliktir. İptal kararları geriye yürür, yani iptal edilen işlem kararın verildiği tarihten itibaren değil, kararın alındığı tarihten itibaren ortadan kalkmış olur. İptal kararı işlemi hukuken hiç varolmamış hale getirir. İptal davasında, idari kararın, doğumu anındaki durumu incelenir.

• İptal Kararının Genel Etkili Olması

Genel etki, herşeyden önce işlemin yöneldiği kişiler için geçerlidir. Ancak genel etki bu nisbeten dar alanda kalmaz. İptal kararının uygulanması dolayısıyla işlemin yönelmemiş olduğu kişilere ve işlemler ve de dolaylı olarak ilgili işlemlere etkisi ulaşabilir. İptal davasının objektif niteliğinin bir sonucu olarak genel etkili olması öğretide şu cümlelerle açıklanmıştır: “İptal davası sonunda verilen kararın, kural olarak salt kesin hüküm niteliği taşıması ve sadece davacı için değil, herkes için geçerli olması da, iptal davasının objektif öğelerinden sonuncusunu teşkil etmektedir. İdari yargı merciileri tarafından verilen iptal kararı umumi ve mutlak bir hüküm ifade eder, yalnız idareyi değil, tüm olarak devleti ve organlarını, idareyi ve kişileri de bağlar. İdari yargı yeri önüne gelen uyuşmazlıkla ilgili nihai kararını vermekle, verilen karar mutlak etki doğurarak, kesin hüküm niteliğini kazanır. Aynı idari işlemin iptali için başkalarının dava açmasına gerek yoktur. Bir usul hukuku terimi olan kesin hüküm genel anlamda ancak tarafları, konusu ve sebepleri aynı olan davalarda verilmiş yargı kararı açısından söz konusudur. Bu anlamda tarafları, konusu ve sebepleri aynı ikinci bir dava açılamaz, aksi nitelikte açılan davayı mahkeme görmez.

• Davanın Tarafları ve 3. Kişilere Olan Etkileri

İptal edilen işlem ister bireysel işlem olsun ister genel düzenleyici işlem ilk önce davanın taraflarını etkiler. İptal kararları yalnız davalı idareyi değil, tüm devleti, bütün mahkemelerde dahil yargı organlarını, tekmil organlarını, yani bir bütün olarak idareyi ve kişileri de dahil tüm olarak devleti etkiler. İptal kararının üçüncü kişileri etkileyebilmesi için, iptal edilen kararını genel nitelikte bir karar olması gerekmektedir. İptal edilen karar, davacıdan başka kişileri de ilgilendirecek ise, davada taraf olmayan, fakat iptal edilen kararla ilgisi bulunan üçüncü kişileri de etkiler. İptal kararı ile, genel nitelikteki yönetsel karar ortadan kalkmış olacağından, bu durum, iptal edilen karar ile ilgisi olan herkesi etkiler, Örneğin, su tarifesinin iptalinden yalnız davacı değil, dava açmamış olan diğer abonelerde yararlanır. İptal edilmiş bir karara karşı, ilgili diğer kişilerin dava açmalarına gerek yoktur, İptal süresi ile ortadan kaldırılmış olan bir kararın iptaline, Danıştay ikinci kez karar veremez; kamu düzenini ilgilendirdiği için Danıştay durumu kendiliğinden dikkate alır.