İdarenin Takdir Yetkisi

İdarenin takdir yetkisi, disiplin cezası verilirken takdir yetkisi, bir derece hafif ceza uygulanmasında takdir yazısı gibi kavramlar idari kurumlarda çalışan kamu görevlileri tarafından oldukça sorulan ve kamu görevlileri tarafından sık sık karşılaşılan kavramlardır. Peki ya, idare hukukunda sıklıkla karşılaştığımız bu takdir yetkisi kavramı nedir? Takdir yetkisi, doktrinde kimi yazarlar tarafından takdir yetkisi, takdiri tasarruf olarak ifade edilen yetkiden türemiş bir yetkidir. Bir diğer kesim yazar tarafından ise, bu doğru kabul edilmemekte, takdiri tasarrufun takdir yetkisinin uygulanması anlamına geldiği ifade edilmektedir. Doktrindeki bu tartışmanın yanı sıra, takdir yetkisi, en basit anlamıyla serbestçe hareket etme veya serbestçe karar alma yetkisi olarak ifade edilebilir. Yürüttüğü hizmetler nedeniyle idareye tanınmış olan bir takım yasal ayrıcalık ve üstünlükler, keyfi bir idari yönetimi amaçlamamakta, idari hizmetlerin çeşitliliğine bağlı olarak, idareye belirli sınırlar içinde hareket etme özgürlüğü tanıyarak, hizmetin en etkin biçimde yapılması, kamu yararının en üst düzeyde gerçekleştirilmesini amaçlamaktadır. İdareye yasalarla tanınan bu ayrıcalık ve üstünlükler, yine aynı yasalar tarafından, hukuka uygun olup olmamaları açısından denetlemeye tabi tutulmak zorundadırlar.

İdarenin takdir yetkisi disiplin hukuku bakımından son derece önemlidir. İdarenin yargısal denetimi hukuk devleti ilkesinin olmazsa olmazlarındandır. Ancak idari yargı denetiminin de sınırları bulunmaktadır. Başka bir deyişle idari yargı denetimi keyfi ve sınırsız olmayıp, usul ve esasları başta Anayasa olmak üzere kanunlarla belirlenmiş nesnel bir denetimdir. Anayasa’nın 125/4.maddesine göre yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olup, hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamaz. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisi kaldırılacak biçimde yargı kararı verilemez. Anayasa değişikliğiyle uygulamada yerindelik denetimine varan yargı kararları verildiği eleştirileri dikkate alınarak yargı yetkisinin hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamayacağı açıkça vurgulanmıştır.

Kamu hizmetlerinin çeşitliliği, her türlü ayrıntının mevzuatta düzenlenememesi gibi sebepler idareye takdir yetkisi tanınmasını zorunlu kılmıştır. Ancak takdir yetkisinin kullanımı özellik arz etmektedir. İdari işlemlerin gerekçeli yapılması takdir yetkisinin daha etkin kullanımını sağlar. Nitekim gerekçe ilkesinin idari işlemin yapım aşamasında idarenin takdir yetkisini hukuka uygun kullanmasını sağlamak, idari işlemin yargısal denetimini kolaylaştırmak ve işlemin muhatabı bireyi ikna etmek işlevleri bulunmaktadır. Takdir yetkisi sınırsızlık ve keyfilik değildir. Bu şekilde tesis edilen idari işlemlere karşı iptal davası açılmalıdır.

İdarenin Takdir Yetkisi Nedir?

Takdir yetkisi, kamu hizmetlerinin çeşitliliğinin tek tek sayılması mümkün olmadığı, her türlü ayrıntının mevzuatta düzenlenememesi gibi sebepler idareye tanınmasını zorunlu kılınmıştır. Takdir yetkisi idare için bir zorunluluk olmakta birlikte bir sınırsızlık değildir. Bu sebeple takdir yetkisinin kullanımı özellik arz etmektedir. Takdir yetkisi, hukuk kurallarıyla idarenin nasıl ve hangi yöntemle hareket edeceğinin belirlenmediği hallerde, idareye bu boşluğun doldurulabilmesi, somut ihtiyaçlara en uygun cevabı verilebilmesi için tanınan serbest karar alma veyahut mevcut seçeneklerden birini özgürce seçebilme iradesidir.

İdareye tanınan takdir yetkisi belirli sınırlandırmalara tabidir. Kesinlikle her kararda tanınmış ve keyfiyet ile kullanılmaması gereken bir takdir yetkisi varsa da bu yetki bazı durumlarda kanun ile bağlı yetki halinde getirilmiştir. Özellikle kamu görevine yapılan alımlar sırasında gerçekleştirilen mülakatlarda idare takdir yetkisini kullanmaktadır. Ancak bu yetkinin sınırlarının aşıldığı durumlarda da ilgili işlemlerin iptal edildiği görülmektedir. Zira idari işlemlerde amaç her zaman kamu yararı olmak zorundadır.

İdari yargı denetiminin sınırları ise şunlardır:

• Hukuka Uygunluk Denetimi ile Sınırları

İdari işlemler üzerindeki yargısal denetim bu işlemlerin hukuka uygunluğunun saptanmasıyla sınırlıdır. İdari yargı yerleri idarenin yapmış olduğu işlemlerin yalnızca hukuka uygunluğunu denetleyebilir, idari işlemlerin yerindeliğini denetleyemezler. Zira idari işlemlerin yerindeliği idarenin takdir yetkisi dahilinde bırakılmıştır. İdari yargının idari işlemlerin yerindeliğini de denetlemesi gerek yasama gerek kamuoyu karşısında hiçbir sorumluluğu bulunmayan yargının hem yasama organına hem de kamuoyuna karşı sorumluluğu bulunan idarenin yerine geçmesi ve idarenin takdir yetkisi ortadan kaldırması sonucunu doğurur.

• Yürütme Görevinin Yerine Getirilmesini Kısıtlayamayacağı

İdari yargı denetimi, hukuka aykırılık iddiasının yargısal usulle karara bağlanmasıyla sınırlıdır. İdari yargı denetiminin yapılabilmesi için her şeyden önce idare tarafından yapılmış bir işlem ya da eylemin varlığı gereklidir. Bu nedenle henüz idarece yapılmış bir işlem ya da eylem olmadan idareyi belli bir yönde işlem ya da eylem yapmaya zorlamak amacıyla idari yargıya başvurulamaz.

• İdari Eylem ve İşlem Niteliğinde veya Takdir Yetkisini Kaldıracak Biçimde Yargı Kararı Verilemeyeceği

İdari yargı yerlerinin işlevi, idari işlem ya da eylemin hukuka uygunluğunun ya da aykırılığının saptanması ve yaptırımının belirlenmesi ile sona erer. İdari yargı yerlerinin böyle bir tespiti yaptıktan sonra idare yerine geçerek bir idari işlem ya da eylem tesis etmeleri ya da idareye bu seçeneklerden birisini tercihe zorlayacak ya da belirli bir yönde işlem veya eylem tesisine zorunlu kılacak biçimde yargı kararı vermeleri mümkün değildir. Danıştay’ın bir kararına göre; idarenin davacıyı kız meslek lisesi bulunan herhangi bir yere atama yapma konusunda idarenin takdir yetkisi bulunmakta olup mahkemece davacının kızının Çubuk Kız Meslek Lisesi’nde okuduğu ve Ankara … Fabrikasında staj yapacağından bahisle durumunun değerlendirilmesinde ve idarenin takdir yetkisi kaldırılarak davacının Çubuk’a veya istemiyle sınırlı olan yerlere atamasının yapılması sonucunu doğuracak biçimde hüküm tesis edilmesinde isabet görülmemiştir. İdarenin takdir yetkisi;

• Eşitlik,
• Kamu yararı,
• Hizmet gereklerine uygun olmalıdır.

Bağlı Yetki Nedir?

İdarenin işlem yapmama ya da karar alma yetkisi bu konuda bir serbestiye sahip olup olmamasına göre bağlı yetki ve idarenin takdir yetkisi olmak üzere iki kategori altında toplanır. Bağlı yetki idarenin belli koşul ve durumların gerçekleşmesi halinde mutlaka belli bir çözümün benimsenerek belli bir idari işlemi yapmak zorunda olmasıdır. Örneğin; mahkeme kararlarının uygulanma bakımından idarenin bağlı yetkisi vardır. İdareye yargı kararlarının uygulanması noktasında yorum ve değerlendirme yoluyla idarenin takdir yetkisi bulunmadığı kabul edilmektedir. Bağlı yetki halinde idare belli koşul ve durumların gerçekleşmesi halinde mutlaka kanunda bulunan işlemi yapmak ya da kararı almak zorundadır.

İdare belli koşul ve durumların gerçekleşmiş olmasına rağmen kanunda gösterilmiş bulunan işlemi yapmaya ya da kararı almayı reddederse veya kanunda gösterilen işlem ya da karardan başka bir işlem yapar ya da karardan başka bir işlem yapar ya da karar alır ise hukuka aykırı davranmış olur. Bağlı yetki halinde bir idari işlemin neden ve konu unsurları arasında zorunlu bir bağ kurulmakta ve idari bir kararın kanunda öngörülen nedeni somut olayda gerçekleştiğinde idare belli konulu bir kararı almak zorunda kalmaktadır. Dolayısıyla bağlı yetki halinde idari kararın amaç unsuru önemini yitirmekte ve kanunda belirtilen nedenin gerçekleşmesi üzerine alınan kararın kamu yararına ve hizmet gereklerine uygunluğu kabul edilmektedir. İdarenin takdir yetkisi sınırlarını aşarak tesis ettiği işlemlere karşı 60 gün süre zarfında idari dava açılmalıdır. Dava idare mahkemesine açılır. İdare hukuku avukatı ile süreci yürütmeniz menfaatinize olacaktır.

İdarenin Takdir Yetkisinin Sınırları Danıştay

İdarenin takdir yetkisi idarenin belirli koşul ve durumların ortaya çıkması halinde belli bir işlemi yapıp yapmamak veya kanunda öngörülen çeşitli çözümler arasında tercih yapmak konusunda serbestiye ya da belli konularda bir işlem yapabilmek için hangi koşul ve durumların ortaya çıkması gerektiğini belirtme olanağına sahip olmasıdır. İdarenin takdir yetkisinin sınırları Danıştay kararları ve emsallerle de çizilmiştir. Danıştay emsal kararlarını sitesi https://www.danistay.gov.tr/ ulaşabilirsiniz.

İdare işleminin yetki ve şekil unsurları ile amaç unsurunda takdir yetkisi olamaz. Zira idari işlemlerin tek amacı kamu yararının sağlanmasıdır. İdarenin takdir yetkisinin sınırları Danıştay kararlarına göre; mutlak ve sınırsız değildir. Hukukun genel ilkeleri ile kamu yararı ve hizmet gerekleri ölçütü sınırları içinde kullanılabilecek nitelikteki idarenin takdir yetkisi kullanılırken hukukun genel ilkelerinden eşitlik ilkesinin göz ardı edilemeyeceği, keza kamu yararı açısından objektiflikten vazgeçilemeyeceği, hizmet gerekleri yönünden de görev için en uygunu saptama konusunda gereken davranış biçiminin uygulanmasından geri durmayacağı tartışmasızdır.

İdarenin süratli ve etkili hareket edebilmesi ve somut olaylarda en uygun için takdir yetkisi ile donatılması bir zorunluluktur. Ancak idarenin takdir yetkisinin sınırları Danıştay kararları ve kanundaki birtakım yaptırımlarla sınırlandırılmıştır. Zira hiçbir devlet yetkisi sınırsız olmayıp sınırsız olması durumunda yönetilenlerin devlet karşısında herhangi bir güvencesi kalmamaktadır.

İdarenin takdir yetkisi idari işlemlerin sebep ve konu unsurlarında olabilir. İdareye belli bir konudaki idari işlemin nedenini seçmede veya belirlemede bir serbestlik tanımış olabilir. Kanun bir işlemin nedenini kamu düzeni, milli güvenlik, ihtiyaç, lüzum gibi belirsiz kavramlar kullanarak göstermiş veya hiç göstermemiş ise idare belirsiz kavramları belirlemek veya hiç gösterilmemiş nedeni göstermek suretiyle takdir yetkisini kullanır. Bazı hallerde ise kanun idari işlemin nedenini göstermiş olmasına rağmen bu nedenin gerçekleşmesi halinde bile idareye belli bir konuda karar alıp almamak konusunda bir serbestlik tanıyabilir. Ayrıca kanun belli bir nedenin gerçekleşmesi halinde idareye farklı konulu kararlardan birini seçme yetkisini de vermiş olabilir.

7068 sayılı Genel Kolluk Disiplin Kanunu Disiplin Cezalarında Takdir Yetkisi ve Esasları

7068 sayılı Genel Kolluk Disiplin Kanunu 6. Maddesin idarenin takdir yetkisi düzenlenmiştir. İlgili madde uyarınca;

“Takdir hakkının kullanımı madde 6”

(1) Bu Kanun ile disiplin cezası vermeye yetkilendirilen disiplin amirleri veya kurulları, disiplin cezası uygulanması ile ilgili takdir haklarını ölçülü, adaletli ve hakkaniyetli bir şekilde kullanırlar.

(2) Takdir hakkı mutlaka gerekçeli olarak kullanılır.

(3) Takdir hakkı kullanılırken;

a) Disiplinsizliğin işleniş biçimi,

b) Disiplinsizliğin işlendiği zaman ve yer,

c) Disiplinsizliğin hizmete olumsuz etkisinin ağırlığı,

ç) Meydana gelen zarar veya tehlikenin ağırlığı,

d) Disiplinsizlik yapan personelin kast veya taksire dayalı kusurunun ağırlığı,

e) Disiplinsizlik yapan personelin daha önceki disiplin durumu,

f) Disiplinsizlik yapan personelin samimi ikrarı ve gösterdiği pişmanlık, gözönüne alınır.

(4) İtiraz üzerine yetkili makamlar tarafından verilen kararlar hariç olmak üzere, hiçbir idari makam tarafından, disiplin cezası ile ilgili takdir hakkının kaldırılması sonucunu doğuran bir karar verilemez veya uygulama yapılamaz.

İdarenin takdir yetkisi hiçbir zaman mutlak ve sınırsız değildir. Yetkinin sınırı, kamu hizmetinin verimliliği, etkinliği, eşitlik ve kamu yararı ile kişi yararı arasında bir denge kurulması sorumluluğudur. Takdir hakkı, idarece öngörülen amaca (nihai amaç her zaman kamu yararıdır) uygun olarak kullanıldığı, keyfi ve kişisel değerlendirmelerden uzak olunduğu, objektif ve gerçek olgulara bağlı kalındığı sürece yargı denetimi dışında tutulmaktadır.

Ancak, idarenin takdir yetkisini yerinde kullanmadığı, kullanılan takdir yetkisinde hukuka aykırılık kullanıldığı iddiasının öne sürülmesi halinde, idari mahkemeler tarafından bunun araştırılması, takdir hakkının sınırlarının aşılıp aşılmadığının saptanması gerekmektedir. Zaten, idare aleyhine açılmış ‘idari işlem/idari karar iptali’ davalarının birçoğunda, işlemle ilgili diğer hukuka aykırılıklar yanı sıra takdir yetkisine aykırılık da ileri sürülmektedir. İdarenin karar verirken hareket serbestliği içerisinde olması; yani bir karar alma durumundayken önünde seçenekler varsa ve idare bunu serbestçe seçebiliyorsa, takdir yetkisi mevcuttur. Pekala bu serbestlik kamu düzeninin gerekleri, eşitlik ve kamu yararı ile  sınırlandırılmıştır.

• Bir Derece Hafif Ceza Uygulamada Takdir Yetkisi: Kanun disiplin amir ve kurullarına takdir yetkisi tanırken 3 başlık halinde düzenlemiştir. Bunlardan ilki bir derece hafif ceza uygulanması noktasında idarenin takdir yetkisidir.   Kanunun 7/2. Maddesinde, personelin iyi haline ve disiplinsizliğin mahiyetine göre, Kanunen gereken asıl cezanın takdiren bir derece hafif cezaya indirilmesi imkanı verilmiştir. Buna göre, disiplin amiri ve kurulları, kurumda geçmiş hizmetleri sırasında çalışmaları olumlu bulunan, ve iyi veya çok iyi derecede değerlendirme puanı alan personel için verilecek cezalarda bir derece hafif olanı uygulayabilir. Burada idarenin takdir yetkisi vardır. İdare takdir yetkisini kullanırken gerekçe sunmak zorundadır.
• Temel Cezayı Tespit ve Tayinde Takdir Yetkisi: Temel cezadan kasıt, aynı tür ceza ile ilgili olarak, Kanunda öngörülen alt ve üst aralığındaki bir miktarın belirlenmesidir. Amir ve kurullar, temel cezayı tespit ve tayin ederken kanunda gösterilen hallerde miktarı rastgele değil, takdir yetkisi çerçevesinde ve gerekçelendirerek karar verir. Takdir yetkisi, keyfi ve sınırsız bir yetki olmayıp madde 6 kapsamında esaslara göre kullanılır.
• Ağırlaştırıcı Sebep Uygulamada Takdir Yetkisi: Kanunun 10. Maddesinde 13 bent halinde sayılan disiplinsizliklerden devlet ya da kişiler zarara uğratılması ya da hizmetin gecikmesi veya durmasına veya tehlikenin ağırlığına göre daha ağır ceza hali verilebileceği belirtilmiştir. Burada yetkili merci zararın derecesini, durumun vehametini ve tehlikenin ağırlığını takdir edecektir.

Takdir Yetkisinin Usulsüz Kullanılması ve İdari Dava Süreci

Kısaca, idare takdir yetkisini gerekli inceleme ve araştırmaları yaptıktan, bunları somut kanıtlarla destekledikten sonra genellik, eşitlik, objektiflik, kamu yararı ilkelerine uygun ve takdir hakkını kullanmasına kendisini sevk eden nedenleri belgeleriyle birlikte gerekçe göstererek kullanmak zorundadır.

• İdare takdir yetkisini kullanırken sınırsız değildir.
• Kamu yararı, eşitlik ve gerekçeli olma hususuna riayet etmelidir.
• Ölçülü, adaletli ve hakkaniyetli olmalı
• Disiplinsizliğin işleniş biçimi, işlendiği zaman ve yer dikkate alınmalıdır.
• Disiplinsizliğin hizmete olumsuz etkisinin ağırlığı, meydana gelen zarar veya tehlikenin ağırlığı,
• Kast ve taksire dayalı kusurun ağırlığı,
• Daha önceki disiplin durumu, samimi ikrarı ve gösterdiği pişmanlık.

Takdir yetkisini kullanırken dikkate alınır. Bunlar varsa takdir yetkisi olumlu yönde kullanılması gereklidir.

İdarenin takdir yetkisinin sınırlarını aşıp açmadığı ya da yetkisini hukuka uygun kullanıp kullanmadığının saptanabilmesi için idare yargı mercilerinin; idari işlemin yetki ve şekil kurallarına uygun olarak yapılıp yapılmadığını, yetki veren yasa hükümlerine aykırılık olup olmadığını, eşitlik ilkesine uyulup uyulmadığını, gerekçe gösterilip gösterilmediğini, gösterilen gerekçelerin gerçeği yansıtıp yansıtmadığı ya da gerekçede gösterilen olayların nitelendirilmelerinin yanlış yapılıp yapılmadığını araştırması gereklidir.

Diğer bir ifadeyle disiplin cezalarının yargısal denetimi yapılırken; memurun işlediği disiplinsizliğin maddi olarak meydana gelip gelmediği, söz konusu fiilin disiplin suçu teşkil edip etmediği, fiilin suçlanan memur tarafından işlenip işlenmediği, uygulanan disiplin cezasının suça uygunluğu, cezanın adalet, ölçülülük ve eşitlik ilkelerine göre kabul edilebilirliği ve sonuç olarak yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden hukuka uygun olup olmadığı araştırılır.

Örnek olarak; Ankara Valiliğinde polis memuru davacının rüşvet olayına karışmak suretiyle “hizmet içinde resmi sıfatını gerektirdiği güven duygusunu sarsacak eylem ve davranışlarda bulunmak” suçu oluştuğu gerekçesiyle, davacı ve diğer polis memurunun Emniyet Örgütü Disiplin Tüzüğü 7/B-1 maddesi gereğince “on altı ay uzun süreli durdurma” cezası ile cezalandırılmasının teklif edilmesi üzerine, bu teklife uyularak dava konusu işlemin tesis edildiği, öte yandan davacının ekip arkadaşı olan ve aynı soruşturma kapsamında cezalandırılan diğer polis memurunun açmış olduğu davada İdare Mahkemesince dava konusu işlemin iptaline karar verildiği ve bu kararın davalı idare tarafından temyiz edilmeyerek kesinleştiği anlaşılmaktadır. İdarenin memur hakkında tesis ettiği disiplin cezası ile ilgilinin eylemi arasında adil bir denge bulunması gerekmekte olup, bu denge kurulurken, olayı oluş biçimi, ilgilinin suç kastının bulunup bulunmadığı ve irade dışı etkenlerin meydana gelmesine etkisi gibi hususların gözönünde bulundurulması gereklidir. (12. Daire 21.03.2012 tarih 2009/6013 E. 2012/1684 K. )

Son olarak bu maddenin TSK Disiplin Kanunu’nun 6. Maddesi hükmü ile hemen hemen aynı olduğunu belirtmekte fayda vardır. Dolayısıyla gerek TSK Disiplin Kanunundaki gerek bu kanun hükmü TCK 61. maddesinden esinlenerek düzenlenmiştir. Nitekim idare hukuku ile ceza hukuku ilke ve esasları uygun düştüğü noktada birbirine uygulanabilir. Zira aynı suç tipleri birinde ceza olarak düzenlenirken diğerinde disiplin cezası olarak düzenlenmiştir.

Disiplin soruşturması kapsamında ceza alan kişilerin 60 gün içerisinde yürütme durdurma istemli iptal davası açması gereklidir. Bu süre hak düşürücü süre olup geçirildiği takdirde dava açma hakkınız son bulacaktır. İdari davalar bu sebeple zor ve spesifik davalardır. İdare hukuku avukatından hukuki yardım almanız davanızın sonuçlandırılması ve menfaat kaybı yaşamamanız için önemlidir. Zira usul ve esaslar önem arz eden davalarda en ufak hata davanızın ret olmasına sebep olabilir.