İdari İşlemlerde Üst Makamlara Başvurma – İtiraz

İdare kendiliğinden veya başvuru üzerine hukuka aykırı işlemlerini geri alabilir veya kaldırabilir. İdare, geri alma ve kaldırma işlemiyle geri aldığı ve kaldırdığı işlemlerin yerine yeni bir işlem de yapabilir. Bu husus idare hukukunun temel ilkelerindendir. İdari işleme itiraz genel olarak İdari Yargılama ve Usul Kanunu madde 11’de “Üst Makamlara Başvuru” olarak düzenlenmiştir. Bu madde, idari makamlarca tesis edilen işlemlere karşı ilgililerin dava yoluna gitmeden idareye başvuru ile istemlerine ilişkin işlem talep etme imkanı sağlamakta ve bu durumda da dava açma süresinin işlemeyeceğini hükme bağlamaktadır. İYUK 11. maddeye göre ise dava açmadan önce ihtiyari olarak işlemi yapan idarenin üst makamına, üst makam yoksa eğer işlemi yapan makama;

• İdari işlemin kaldırılması
• İdari işlemin geri alınması
• İdari işlemin değiştirilmesi
• İdari işlem yerine yeni bir idari işlem yapılması

Ancak başvurunun idari dava açma süresi içinde yapılması gerekir. Aksi takdirde kişilerin dava açma süreleri geçeceğinden hak kayıpları ortaya çıkabilir. Kişiler idareye başvuru yaptığında işleyen bu süre idari dava açma süresini de durdurur. İdare tarafından ilgili kişilere 30 gün içinde cevap verilmesi gerekir. Aksi takdirde idarenin söz konusu talebi reddettiği kabul edilir. Bununla birlikte istek reddedilirse ya da cevap verme süresi dolarak zimmi ret ortaya çıkarsa dava açma süresi kaldığı yerden devam eder. Kadim Hukuk ve Danışmanlık olarak bu makalede idari işleme itiraz konusu detaylı olarak ele alınacaktır.

İdari İşleme İtiraz Nedir?

İdari işlemin iptali davalarında, kural olarak, dava açmadan önce idareye başvuru zorunluluğu yoktur. Direkt olarak idare mahkemesine iptal davası açılabilir. Fakat bazı özel kanunlarla getirilen düzenlemeler gereğince dava açmadan önce zorunlu olarak başvurulması gereken idari başvuru yolları söz konusu olabilmektedir. Örneğin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu 54. maddede düzenlenen ihaleler aleyhine dava açmadan önce, idareye itiraz başvurusunda bulunulması zorunludur.

Özel kanunlar ile getirilmiş düzenlemeler dışında, idareye başvuru yapılıp yapılmayacağı, kişilerin tercihine bırakılmıştır. Bu kapsamda idari dava açılmadan önce, üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde idari davanın geri alınması talep edilebilir. Bu başvuru, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması hakkında olabilir. Belirtmek gerekir ki, bu başvuru, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini de durdurur.

 

İdareye yapılan ihtiyari başvurunun kısmen veya tamamen reddedilmesi durumunda, ret kararının tebliğini izleyen günden itibaren genel dava açma süresi içinde dava açılabilecektir. İdareye yapılan başvuruya, 30 gün içinde cevap verilmemesi halinde ise, dava açma süresi, 30 günlük cevap süresinin bitiminden itibaren hesaplanır.

Örnek; (A)’nın 01.10.2022 tarihinde yapılan hukuka aykırı olarak yapılan atama işleminden dolayı 01.12.2022 tarihinde dava açma süresi son bulacaktır. Şayet idari işleme itiraz edilecekse bu 60 gün içinde yapılmalı ve 30 gün cevap süresi beklenmelidir. (Görüldüğü üzere kanun iki ay demediği için altmış gün sayılarak hesaplanmalıdır.)  Bu süre zarfında (A) isterse dava açabileceği gibi isterse üst makama başvurur. Üst makama başvuru durumunda ise; başvuru tarihine kadar dava açma süresinden kaç gün geçmişse o süre hesaplanır.

İdari işlemlerde üst makamlara başvurmak, dava konusu işlem ya da eylemin yapılması için idareye talepte bulunmaktır. Bu husus 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 11. Maddesinde düzenlenmiştir. Yasa maddesine göre ilgililer tarafından idari davaya konu olabilecek işlem ya da eylemin yapılması için idari makamlara kişilerce başvuru yapılabilir. Bu başvuruya 30 gün içerisinde idare tarafından cevap verilmesi gerekir.

İdare tarafından başvuru yapan kişilere süresi içerisinde cevap verilmediği takdirde zımmen talep reddedilmiş sayılır. Talebin reddedilmesi ile durdurulan idari dava açma süresi işlemeye devam eder. Bu süreçte öncesinde işlemeye başlayan dava açma süresi bu hesaba eklenir. Yani süreler baştan başlamaz.

İdari Yargılama Usulü Kanunu Madde 11’e Göre Başvuru

Madde hükmünün işletilebilmesi için öncelikle ortada mutlaka bir idari işlemin olması gerekmektedir. Bu işlem, idarenin kendiliğinden tesis etmiş bulunduğu bir işlem olabileceği gibi, idare edilenlerin aynı kanunun 10. maddesi uyarınca yapmış oldukları başvurular üzerine tesis edilmiş herhangi bir işlem de olabilir. Başvuruya konu işlemler için bireysel yahut düzenleyici işlem ayrımı yapılmamış olup, bu bakımdan düzenleyici nitelikteki işlemlere karşı da öngörülen başvuru yoluna gidilebilmektedir. İdari işlemin geri alınması, değiştirilmesi, kaldırılması veya yenisinin tesis edilmesi için yapılacak olan idari başvurunun işlemekte olan dava açma süresine etki etmesi için bazı koşullar bulunmaktadır. Bunlar;

• Başvurunun, idari işlemi tesis etmiş olan makamın üstü makama yapılması gerekmektedir.
• İdari işlemi tesis eden idari makamın üstü olan bir makam mevcut değilse, başvurunun, işlemi tesis eden idari makama yapılması gerekmektedir.
• Başvuru, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yenisinin yapılması isteği ile yapılmalıdır.
• Başvuru, idari dava açma süresi içinde yapılmış olmalıdır.

Başvurunun, idari işlemi tesis etmiş olan makamın üstü makama yapılması gerekmektedir. Teşkilat kanununa göre işlemi tesis eden makamın hiyerarşik üstü olan makam, maddenin uygulanması bakımından üst makam sayılmaktadır. İdari işlemi tesis eden idari makamın üstü olan bir makam mevcut değilse, başvurunun, işlemi tesis eden idari makama yapılması gerekmektedir. İşlemi tesis eden idari makama yapılacak olan başvurunun işlemekte olan idari dava açma süresini durdurabilmesi için bu makamın hiyerarşik üstü olan başka makam bulunmamalıdır.

İdari dava açma süresi ile ilgili dikkat edilmesi gereken hususlar;

• Üst makam olmayan idari birimlere yapılan başvuru işlemekte olan idari dava açma süresini durdurucu etki yaratmayacaktır.
• Hiyerarşik üst varsa işlemi tesis eden makama yapılan başvuru işlemekte olan dava açma süresini durdurmayacaktır.
• Başvuru, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yenisinin yapılması isteği ile yapılmalıdır. Başka isteklerle yapılan başvurunun idari dava açma süresini durdurucu etkisi bulunmayacaktır.
• İdari dava açma süresi geçtikten sonra üst makama yapılacak benzer başvurunun, sona ermiş olan idari dava açma süresinin yeniden işlemesini sağlaması olanaklı bulunmamaktadır.
• Madde uyarınca yapılan başvuru tarihinden itibaren 30 günlük bekleme süresi içerisinde olumlu ya da olumsuz herhangi bir cevap verilmemesi sebebiyle başvuru tarihinde kaldığı yerden yeniden işlemeye başlayan idari dava açma süresinin dolumundan sonra idarece verilen cevap, yeni bir idari dava açma süresi işlemesini sağlamayacaktır.

İYUK madde 11’de öngörüldüğü şekilde yapılan başvurular, başvuruya konu edilen idari işlemin tebliğini veya tebliğ yerine geçen işlemin yapıldığı tarihi izleyen günden itibaren işlemeye başlayan idari dava açma süresini durdurmaktadır. Dikkat edilmesi gereken husus, dava açma süresini durduran idari başvuru, kural olarak idari işlemin yürütülmesini kendiliğinden durdurmayacak olmasıdır.

İdari Başvuru İtiraz Süresi

Maddeye uygun olarak yapılan idari başvuru, hukuka aykırılığına inanılan idari işlemin tebliğini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan idari dava açma süresini durdurur. Duran dava açma süresi;

• Başvuru tarihinden itibaren 30 günlük bekleme süresi içerisinde idarece bir cevap verilir ve bu cevap başvurunun reddi şeklinde olursa, cevabın ilgiliye tebliğini,
• 30 günlük bekleme süresi içerisinde olumlu yanıt verilmez ise, 30. günü,

izleyen günden itibaren kaldığı yerden işlemeye başlar. Açılacak olan dava, kalan süre içinde üst makamın başvurucuyu açık ya da zımni olarak reddine dair işleme karşı değil, başvuruya konu edilen ilk işleme karşı açılır. Kaldığı yerden işlemeye başlayan sürenin hesabında idari başvuru tarihine kadar geçen süre de nazara alınır. Madde uyarınca yapılan başvuru tarihinden itibaren 30 günlük bekleme süresi içerisinde olumlu ya da olumsuz herhangi bir cevap verilmemesi sebebiyle başvuru tarihinde kaldığı yerden yeniden işlemeye başlayan idari dava açma süresinin dolumundan sonra idarece verilen cevap, yeni bir idari dava açma süresi işlemesini sağlamaz.

Söz konusu idari başvuru hakkı, ancak ilk kullanıldığında işlemekte olan idari dava açma süresini durdurucu etkiye sahiptir. İlk Başvurudan sonra yapılan ikinci, üçüncü başvuruların bu etkiyi göstermesi olanaklı bulunmadığı gibi, başvuru tarihinden önce veya başvuruya cevap beklemekte iken dolmuş bulunan sürenin yeniden işlemesini de sağlamaz.

İdari İşleme İtiraz Hukuk Aykırılık Sebepleri

• Yetki Yönünden Hukuka Aykırılık: İdari işlemin iptal sebeplerinden biri, yetki unsuru olup, birden farklı şekilde yetkisizlikten bahsedilebilir. İdari işlemi tesis eden makam yetki yönünden yetkisizse bir üst makama başvurarak idari işleme itiraz edebilir.
• Şekil Yönünden Hukuka Aykırılık: İlgili yasal düzenlemelerde, idare tarafından tesis edilecek işlemlerin hangi şekil şartına usule edilerek oluşturulacakları açık ve net olarak belirlenmiştir. Mevzuatta öngörülen şekil şartına uyulmayan bir idari işlem dolayısıyla, menfaati ihlal edilen herkes bir üst makama başvurarak idari işleme itiraz edebilir.
• Sebep Yönünden Hukuka Aykırılık: İdari işlemlerin sebebi; idari işlemden önce gelen ve idareyi belirli bir işlem yapmaya sevk eden etkenler olarak tanımlanmaktadır. Diğer bir söyleyişle, idareyi işlem yapmaya sevk eden saiktir, işlemin gerekçesidir. İdare tarafından tesis edilen her işlemin mutlaka bir sebebe dayanması ve bu sebebin de usul ve yasaya uygun olması gerekmektedir. Bu niteliğe uygun olmayan idari işlemler ise, sebep yönünden hukuka aykırı olacaktır. Sebep yönünden hukuka aykırıysa bir üst makama başvurarak idari işleme itiraz edebilir.
• Konu Yönünden Hukuka Aykırılık: Her idari işlem belli bir hukuki veya fiili sonuç elde edebilmek için tesis edilmekte olup; idari işlemin doğuracağı sonuç, idari işlemin konusunu oluşturur. İdare tarafından husule getirilmiş olan işlemin, konu itibariyle hukuka aykırı olması halinde, bir üst makama başvurarak idari işleme itiraz edebilir.
• Amaç Yönünden Hukuka Aykırılık: Her idari işlemin amacı kamu yararını tesis etmektir. Her ne kadar idari işlemlerin başkaca hususi amaçları bulunsa da kamu yararı tüm idari işlemlerin özünde bulunan ve varlığı zaruri olan en temel amaçtır. Bu koşulu sağlamayan tüm idari işlemler, amaç yönünden hukuka aykırı olacak ve bir üst makama başvurarak idari işleme itiraz edebilir.

Zorunlu İdari İşleme İtiraz Başvuruları

• 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda, devlet memurlarının kurumlarıyla ilgili resmi ve şahsi işlerinden dolayı müracaat, şikayet ve dava açma hususunda düzenlenen madde 21’ de;

“Devlet memurları kurumlarıyla ilgili resmi ve şahsi işlerinden dolayı müracaat; amirleri veya kurumları tarafından kendilerine uygulanan idari eylem ve işlemlerden dolayı şikayet ve dava açma hakkına sahiptirler.

Müracaat ve şikayetler söz veya yazı ile en yakın amirden başlayarak silsile yolu ile şikayet edilen amirler atlanarak yapılır.

Müracaat ve şikayetler incelenerek en kısa zamanda ilgiliye bildirilir. Müracaat ve şikayetlerle ilgili esas ve usuller Cumhurbaşkanınca hazırlanacak bir yönetmelikle düzenlenir.” denmiştir.

Madde kapsamında, devlet memurlarının kurumlarıyla ilgili resmi ve şahsi işlerinden dolayı müracaat hakkına; amirleri veya kurumları tarafından kendilerine uygulanan idari eylem ve işlemlerden dolayı her türlü şikayet ve dava açma hakkına sahip oldukları belirtilmektedir.

Memurlar tarafından yapılacak müracaat ve şikayetler söz veya yazı ile en yakın amirden başlayarak silsile yolu ile şikayet edilen amirler atlanarak yapılacaktır. Müracaat ve şikayetler incelenerek en kısa zamanda ilgiliye bildirilecektir. Maddede memurlar tarafından yapılacak müracaat ve şikayetlerle ilgili esas ve usullerin Başbakanlıkça hazırlanacak bir yönetmelikle düzenleneceğini belirtmektedir.

• 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda memura verilen disiplin cezalarına itiraz konusunun düzenlendiği 135. maddesinde;

“Disiplin amirleri tarafından verilen uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezalarına karşı disiplin kuruluna, kademe ilerlemesinin durdurulması cezasına karşı yüksek disiplin kuruluna itiraz edilebilir.

İtirazda süre, kararın ilgiliye tebliği tarihinden itibaren yedi gündür. Süresi içinde itiraz edilmeyen disiplin cezaları kesinleşir.

İtiraz mercileri, itiraz dilekçesi ile karar ve eklerinin kendilerine intikalinden itibaren otuz gün içinde kararlarını vermek zorundadır.

İtirazın kabulü halinde, disiplin amirleri kararı gözden geçirerek verilen cezayı hafifletebilir veya tamamen kaldırabilirler.

Disiplin cezalarına karşı idari yargı yoluna başvurulabilir.” denmektedir.

Memurlar kendilerine disiplin amirleri tarafından verilen uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezalarına karşı disiplin kuruluna, kademe ilerlemesinin durdurulması cezasına karşı ise yüksek disiplin kuruluna itiraz edebileceklerdir. Madde ile disiplin cezalarına yapılacak itirazlar süreye bağlanmıştır. Memurlara, disiplin amirleri tarafından verilen cezalara itirazda süre, kararın memura tebliği tarihinden yedi gündür. Süresi içerisinde itiraz edilmeyen disiplin cezaları kesinleşir denmektedir. Yapılan itirazların karara bağlanması da süreye tabi kılınmıştır. Buna göre itiraz mercileri, itiraz dilekçesi ile karar ve eklerinin kendilerine intikalinden itibaren konuya ilişkin kararı otuz gün içerisinde vermek zorundadırlar. Memurlara verilen bütün disiplin cezalarına karşı idari yargı yoluna başvurabileceklerdir. Uyarma ve kınama cezaları da dahil olmak üzere verilen tüm disiplin cezalarına karşı yargı yolu açıktır.

İdari İşlemlerde Üst Makamlara Başvurduktan Sonra Dava Açma Usulü

İdari makamlara başvuru yaptıktan sonra başvuru kabul edilirse kişilerin dava açmasına gerek kalmaz. Bununla birlikte ilgili kişilerin ret cevabı gelirse ya da başvurudan itibaren 30 gün içerisinde cevap gelmezse kişilerin idare mahkemelerinde (İdare mahkemeleri, vergi mahkemeleri ya da Danıştay) dava açması gerekir. Davada yetkili mahkeme genel olarak idari işlemi tesis eden idarenin bulunduğu yerdeki idare mahkemelerinden birisi olmaktadır.

Ayrıca işlemi tesis eden idareye karşı dava açılır ancak başvuru bir üst makama karşı yapıldıysa bir üst makama karşı davanın açılması gerekir. Davada duruşma ve yürütmenin durdurulması gibi talepler de edilebilir. 2025 yılı itibariyle idare mahkemelerinde duruşmalı ve yürütmenin durdurulması talepli dava açma harçları 6.495,20 TL olarak belirlenmiştir.

İdari İşlemlerde Üst Makamlara Başvurduktan Sonra Dava Yolunda Süreler Nasıl Hesaplanır?

İdari işlemlere yönelik itiraz ve dava yoluna giderken sürelerin nasıl hesaplanacağı ayrıntılı olarak bilinmelidir aksi takdirde ilgili kişilerin hak kaybı yaşaması mümkündür. Öncelikle ilgili kişiye söz konusu idari işlemin tebliğ edilmesi gerekir. Ancak bu tebliğin usulüne uygun şekilde yapılması gerekir. Örnek üzerinden ilerlemek gerekirse kişiye hakkında tesis edilen kamu görevinden çıkarma işlemi 01.11.2025 tarihinde tebliğ edilmiştir. İşleme karşı iptal davası açmak için belirlenen süre 60 gün olduğu için dava açma süresi 31.12.2025 tarihinde son bulacaktır.

Sürenin hesaplanmasında 2 ay olarak hesaplama yapılmaz aksine 60 gün olarak hesaplama yapılır. Bu iki süre birbirinden farklı olup, işlemin tebliğ edildiği günden sonraki gün 1. Gün olmak üzere parmak hesabı ile sayılır. Eğer ki idareye başvuru yapılması gerekiyorsa idareye başvuru yapıldığı takdirde 30 günlük bir süre beklenecektir. Ancak idare 30 günden önce ret cevabı veriyorsa süre bu ret cevabından itibaren işlemeye devam edecektir.

İdareye karşı 10.11.2025 tarihinde başvuru yapıldığı varsayımında idare tarafından 30 günlük cevap verme süresi içinde cevap verilmezse zımmen ret edilmiş sayılacaktır. Aynı örnek üzerinden devam etmek gerekirse idareye 10.11.2025 tarihinde başvuru yapıldığında 30 günlük zımmi ret süresinin dolduğu tarih 10.12.2025 olacaktır. Öncesinde 9 günlük dava açma süresi geçtiğinden geriye 51 günlük dava açma süresi kalacaktır. Bu durumda kişinin idareye başvurup zımmi ret sonrası dava açma süresi 01.02.2025 tarihi olacaktır. Örnek üzerinde dava açma tarihi Pazar gününe denk geldiği için ilk çalışma gününe kadar süre uzayacak ve Pazartesi 02.02.2025 tarihi son dava açma süresi olarak kabul edilecektir.